Aqui, um artigo que interessa a todos que querem saber sobre imunidade e prerrogativa de deputados, senadores e vereadores. É de Luiz Flávio Gomes e Alice Bianchini. Vamos resumir quanto aos vereadores, que é o que mais nos interessa no momento:
Não contam os vereadores com imunidade formal ou processual, isto é,
para serem processados não é preciso licença da Câmara de Vereadores: STF, HC 74.201-7-MG, 1.ª T., rel. Celso de Mello, j. 12.11.1996, v. U., DJU 13.01.1996, p. 50.164. Em regra, tampouco contam com foro especial por prerrogativa de função, salvo alguns Estados específicos (Piauí, v. G.: STF, HC 74.125-PI, Francisco Rezek, DJU 11.04.1997, p. 12.186). Quando o foro especial é fixado exclusivamente pelas Constituições estaduais ele não prepondera sobre a competência do Tribunal do Júri (Súmula 721 do STF).Não desfrutam, ademais, da imunidade prisional. Podem ser presos cautelarmente: STF, Pleno, HC 70.352-6-SP, rel. Celso de Mello, DJU03.12.1993, p. 26.357 e RT 707/394.Se o vereador for criminalmente condenado, pode perder o cargo que ocupa, nos termos do art. 92 do CP (mas não se trata, como é curial, de pena automática). Também é possível a cassação do seu mandato, nos termos do art. 7.º do Dec.-lei 201/67 (mas aqui não se trata de responsabilidade penal, sim, administrativa ou político-administrativa).Contam os vereadores com inviolabilidade material, como veremos em seguida. Inviolabilidade ou imunidade material dos Vereadores-Embora a doutrina brasileira, em geral, quando se refere à inviolabilidade parlamentar, nela também acabe inserindo a inviolabilidade do vereador (utilizando, destarte, a expressão inviolabilidade parlamentar em sentido amplo – lato sensu –, até porque não se pode mesmo, em última análise, refutar que o vereador exerce função parlamentar), pensamos que o mais adequado consiste em distinguir as duas modalidades de inviolabilidade, em razão das regras específicas que só incidem em relação ao vereador.Isso se deve não só a razões formais (a inviolabilidade dos deputados e senadores está prevista do art. 53 da CF, com redação dada pela EC 35/2001, enquanto a inviolabilidade dos vereadores vem contemplada, com redação um pouco distinta, na CF, art. 29, VIII), senão, sobretudo, ao seguinte: a inviolabilidade do vereador conta com limites específicos (na circunscrição do município) que não valem para a inviolabilidade dos deputados e senadores está prevista do art. 53 da CF, com redação dada pela EC 35/2001, enquanto a inviolabilidade dos vereadores vem contemplada, com redação um pouco distinta, na CF, art. 29, VIII), senão, sobretudo, ao seguinte: a inviolabilidade do vereador conta com limites específicos (na circunscrição do município) que não valem para a inviolabilidade dos deputados e senadores.
Natureza jurídica da inviolabilidade material do vereador: tudo que o vereador pratica dentro dos limites da sua inviolabilidade constitui fato atípico. O que está fomentado e autorizado por uma norma não pode estar proibido por outra (teoria da tipicidade conglobante de Zaffaroni[2] e teoria da desaprovação da conduta, ou seja, a conduta que cria riscos permitidos não é desaprovada, consoante doutrina de Roxin, acolhida pela teoria constitucionalista do delito).
A inviolabilidade dos vereadores tem assento constitucional, mas conta com limites específicos: nos termos da Constituição Federal brasileira (art. 29), o Município reger-se-á por lei orgânica (…) e pelos seguintes preceitos: “(…) VIII – inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município” (inciso VIII, renumerado pela EC 1/92).
Está, de outro lado, em perfeita consonância com a autonomia política, administrativa e financeira dos Municípios, que foi substancialmente reforçada pelo legislador constituinte de 1988. Mas não é ilimitada, como veremos a seguir.
3.3 LIMITES CONSTITUCIONAIS ESPECÍFICOS DA INVIOLABILIDADE DOS VEREADORES
Recordemos, desde logo, que inviolabilidade ou imunidade ou prerrogativanão é privilégio. A inviolabilidade do vereador (tanto quanto a do parlamentar) não é um privilégio ad personam, senão uma prerrogativa funcional, isto é, prerrogativa of the House (daí a inafastável característica da irrenunciabilidade).
Justamente por isso é que não podemos conceber que estamos diante de uma garantia ilimitada, que pudesse albergar todo tipo de abuso de expressão do pensamento. Por todo abuso que venha a cometer, responde o vereador, mesmo porque ele é dotado de prerrogativas, não de privilégios pessoais.
Não sendo a inviolabilidade do vereador um privilégio pessoal que lhe assegura total e absoluta irresponsabilidade, senão uma prerrogativa funcional, não cabe dúvida de que todo abuso do direito de se expressar livremente no exercício do seu mandato não se coaduna com os pilares do Estado constitucional e humanista de Direito.
Limites da inviolabilidade do vereador: o Superior Tribunal de Justiça já teve oportunidade de asseverar que a inviolabilidade do vereador requer que sejam externados coexistentemente: “(1.º) no exercício das funções próprias do seu mandato (legislativas ou fiscalizadoras); (2.º) em matéria ligada aos interesses locais do município” (cf. RT 660, p. 348). Em outras palavras: nexo funcional e interesse público municipal. Pela literalidade da Constituição, dupla é a limitação da inviolabilidade do vereador: (a) opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato; (b) e na circunscrição do Município (CF, art. 29, VIII).
Percebe-se, portanto, quetrês são as limitações da inviolabilidade do vereador: (a) nexo funcional; (b) defesa de interesse público municipal e (c) circunscrição do Município.
Não importa se a manifestação se deu dentro ou fora do recinto da Câmara Municipal. Vem o STF enfatizando que “a proteção constitucional inscrita no art. 29, VIII, da Carta Política estende-se – observados os limites da circunscrição territorial do Município – aos atos do vereador praticados ratione officii, qualquer que tenha sido o local de sua manifestação (dentro ou fora do recinto da Câmara Municipal)” (STF, HC 74.201-7-MG, 1.ª T., rel. Celso de Mello, j. 12.11.1996, v. U., DJU 13.01.1996, p. 50.164).
A cláusula “exercício do mandato”, por seu turno, como vem enfatizando o C. Supremo Tribunal Federal (HC 67.047-SP, rel. Moreira Alves, RT 648, p. 337), deve ser interpretada “no sentido que tradicionalmente lhe dá a nossa prática constitucional (ou seja, de exercício da função de fiscalização e de crítica inerente ao titular do mandato parlamentar, no desempenho deste)”.
A inviolabilidade do vereador, enquanto no exercício das suas funções, alcança inclusive gestos não protocolares: STJ, HC 7.332-SP, Felix Fischer, DJU12.04.1999, p. 165. Alcança, ademais, casos de apologia de crime: STJ, HC 3.891-RS, Adhemar Maciel, DJU 24.04.1995, p. 10.427.
Natureza relativa: em conclusão, não é absoluta a inviolabilidade do vereador. Aliás, a rigor, nenhuma inviolabilidade conta com caráter absoluto.
A invocação da inviolabilidade do vereador, em consequência, não se apresenta como pertinente e legítima em todas as situações. Se de um lado não se pode deixar de sublinhar que a imunidade parlamentar e a do vereador são garantias constitucionais – que visam a tutelar a independência do exercício da função legislativa –, de outro, não menos verdade é que a Constituição também resguarda inúmeros outros direitos pessoais ou coletivos (honra, privacidade, intimidade etc. – art. 5.º, X –, administração da Justiça etc.).
A inviolabilidade do vereador não lhe permite, por exemplo, ofender a honra de terceiras pessoas sem nenhum vínculo com suas funções: STF: RHC 78.026-ES, DJU 09.04.1999; STJ: REsp 39.644-RS, DJ 17.11.1997, e RHC 6.037-RO, DJ 10.11.1997; STJ, RHC 10.605-SP, Fernando Gonçalves, j. 04.12.2001; TACRIM-SP, HC 314.218-8, João Morenghi, j. 22.06.1998, v. U. Particularmente quando atua como candidato e não como vereador, denegrindo a honra de terceiras pessoas em comício eleitoral: TRE-SP, ReCrim, Proc. 1.364, Classe Terceira, Ac. 133.803, rel. Otávio Henrique, j. 04.03.1999, v. U., DOE-SP 11.03.1999, ou em matéria de jornal paga (TRE-SP, Processo Crime 1.410, Classe Terceira, Ac. 128.596, rel. Viseu Júnior, v. U., DOE-SP 19.05.1998, p. 19).
A questão central não está na intensidade das ofensas ou na autoridade ofendida, senão no nexo funcional ou na relação de implicação recíproca. Se o vereador está em defesa dos interesses públicos municipais, conta com inviolabilidade, mesmo que seus atos afetem autoridades de outro poder.
3.4 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E INVIOLABILIDADE DO VEREADOR
De qualquer maneira é certo que o Poder Judiciário não está impedido de examinar o teor ou conteúdo de todos os atos legislativos ou dos seus representantes. Inclusive o mérito dos atos legislativos podem ser aferidos, quando se pensa no princípio da razoabilidade. A inviolabilidade parlamentar ou a inviolabilidade dos vereadores não constitui, em princípio, obstáculo para isso.
Quando claramente irrazoável o ato legislativo ou o ato do parlamentar ou vereador (incluindo-se os decorrentes do voto: uma lei, por exemplo), cabe àquele reconhecer sua inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio do devido processo legal em seu sentido material (ou seja: por ofensa ao princípio da proporcionalidade, também chamado de razoabilidade).
4. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA INVIOLABILIDADE PARLAMENTAR (VEREADOR, DEPUTADO E SENADOR)
Se o fato praticado sob o manto da inviolabilidade penal não é típico, não pode haver inquérito policial nem ação penal nem prisão nem interpelação judicial (ou pedido de explicações) etc. (quanto à impossibilidade de pedido de explicações cf. STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, j. 28.08.2006). Constatada essa inviolabilidade, impõe-se a rejeição de qualquer peça acusatória (STF, Inq. 810-DF, Pleno, Néri da Silveira, DJU 06.05.1994, p. 10.484), sob o fundamento, segundo nossa perspectiva, como vimos, da atipicidade da conduta.
Em outras palavras: presentes todos os requisitos da inviolabilidade e não constatado nenhum desvio ou abuso, contra o deputado ou senador ou contra o vereador nenhuma atividade inerente à persecutio criminis está autorizada (em relação ao vereador cf. STF, HC 74.201-7-MG, 1.ª T., rel. Celso de Mello, j. 12.11.1996, v. U., DJU 13.01.1996, p. 50.164).
Cabe inclusive habeas corpus para trancar (por falta de justa causa) qualquer iniciativa acusatória que envolva ato protegido pela inviolabilidade penal (STJ, HC 8518-SP, Vicente Leal, DJU 20.09.1999, p. 87).
Aliás, nem durante o exercício do mandato nem depois de cessado esse exercício pode derivar qualquer consequência penal ao parlamentar. Leia-se: a inviolabilidade penal não tem limite temporal (nem espacial). Mesmo após o término da legislatura continuam seus efeitos inibitórios de qualquer ato persecutório contra o vereador, deputado, ou senador (STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, j. 28.08.2006).
5. PONTOS PARA FIXAÇÃO DO CONHECIMENTO
• A lei penal tem eficácia erga omnes, isto é, vale para todos (princípio da generalidade da lei).
• Mas por força da relevância de algumas funções, também no âmbito penal existem as prerrogativas funcionais ou profissionais (que não se confundem com privilégios pessoais).
• As prerrogativas são funcionais; os privilégios são pessoais (os reis gozam de imunidade penal absoluta).
• Quanto aos parlamentares hoje temos que distinguir o seguinte: (a) imunidade material (por suas opiniões, palavras e votos, no exercício da função); (b) imunidade processual (podem ser processados livremente, mas a Casa Legislativa respectiva pode suspender o processo); (c) imunidade prisional (só podem ser presos em caso de crimes inafiançáveis); (d) imunidade probatória, isto é, não é obrigado a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato; (e) foro especial por prerrogativa de função, que perdura enquanto persiste o exercício da função e desde que o crime tenha sido cometido durante seu exercício.
• Os vereadores não contam com imunidade processual nem prisional. Em alguns Estados (Piauí, por exemplo, desfrutam do foro especial por prerrogativa de função). Quanto à imunidade penal há uma série de exigências específicas: (a) nexo funcional; (b) defesa de interesse público municipal e (c) circunscrição do Município.
Akino Maringá, colaborador