Orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná foi em resposta a consulta formulada pelo tribunal

O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná está sujeito às restrições da lei complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) relativas às despesas de final de mandato, que valem tanto em relação ao mandato do presidente do tribunal quanto ao do governador do Estado do Paraná.

Assim, a cúpula diretiva do TJ-PR deve observar as restrições dos incisos II e III do artigo 21 da LRF ao final do mandato de seu presidente, inclusive na hipótese de ocorrer recondução ou reeleição para o cargo, nos termos do parágrafo 1º desse artigo da LRF.

As vedações previstas no inciso IV do artigo 21 da LRF também se impõem para o TJ-PR, no final do mandato do governador, devendo ser aplicadas mesmo no caso de coincidir o período de recondução ou reeleição do seu presidente, conforme as disposições do parágrafo 1º desse artigo da LRF.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, em resposta à consulta formulada pelo TJ-PR, por meio da qual questionou se a sua cúpula diretiva deveria observar as restrições previstas no inciso IV e parágrafo 1º do artigo 21 da LRF, para o incremento de despesas com pessoal, nos últimos 180 dias do término da gestão do seu presidente.

Instrução do processo – Em seu parecer, a consultoria jurídica do Departamento Econômico e Financeiro do TJ-PR sustentou que a resposta ofertada pelo Conselho Nacional de Justiça na decisão proferida pelo seu plenário, no julgamento da consulta nº 0005267-11.2002.2.00.0000, formulada junto ao CNJ pelo Superior Tribunal Militar, que tratou da possibilidade de nomeação de servidores de concurso homologado em face das vedações da LRF, teria excepcionado o Poder Judiciário da regra geral prevista na citada legislação de responsabilidade fiscal.

A Sétima Inspetoria de Controle Externo do TCE-PR afirmou que as restrições previstas no inciso IV e parágrafo 1º do artigo 21 da LRF abrange os presidentes de tribunais do Poder Judiciário, conforme o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia e do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.

O Ministério Público de Contas do Paraná lembrou que a vedação do inciso IV do artigo 21 da LRF de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, abrangendo os poderes e órgãos autônomos, tem como referência os 180 dias anteriores ao final de mandato do titular do Poder Executivo. O MPC-PR ressaltou que idêntico paradigma seria observado quanto à nomeação de aprovados em concursos públicos, ainda que realizados pelos demais poderes e órgãos, estabelecendo-se como critério único o final de mandato do chefe do Executivo.

Quanto às disposições do parágrafo 1º desse artigo, o órgão ministerial destacou que a vedação genérica ao aumento de despesas com pessoal incide bienalmente, nos 180 dias anteriores ao final do mandato do presidente do TJ, embora a específica proibição de edição de norma legal ou de nomeação de aprovados em concursos que impliquem aumento de despesa aplique-se quadrienalmente, ao fim do mandato de governador.

Assim, o MPC-PR salientou que o TJ-PR é destinatário das regras estabelecidas na LRF. Para tanto, ponderou que as restrições devem ser aplicadas no período de recondução para o cargo de titular do poder ou órgão autônomo, o que inclui o TJ-PR, até mesmo porque o cargo de presidente daquele tribunal é definido mediante eleição.

Legislação e jurisprudência – O inciso II do artigo 37 da Constituição Federal dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. 

A alínea “a” do inciso I do artigo 96 da CF/88 fixa que compete privativamente aos tribunais eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos.

O artigo 169 da Constituição Federal estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 

O artigo 1º da LRF expressa que essa lei complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que se refere a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

O artigo 16 da LRF expressa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O artigo seguinte (17) fixa que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.     

O parágrafo 1º do artigo 17 estabelece que os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.     

O parágrafo 2º desse artigo estabelece que, para efeito do atendimento do parágrafo 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no parágrafo 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. 

O artigo 19 da LRF expressa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL) de 50% na União e de 60% nos estados e municípios.

O inciso I do artigo 20 da LRF estabelece que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera federal, 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; 6% para o Judiciário;  40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do artigo 21 da Constituição e o artigo 31 da Emenda Constitucional nº 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da RCL, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação dessa lei complementar; e 0,6% para o Ministério Público da União.

O inciso II do artigo 20 da LRF estabelece que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera estadual, 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judiciário; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministério Público do Estado.

O inciso III do artigo 20 da LRF estabelece que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera municipal, 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e 54% para o Executivo.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que, nos poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da RCL, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação dessa lei complementar.      

O parágrafo seguinte (2º) dispõe que, para efeito desse artigo, entende-se como órgão o Ministério Público; no Poder Legislativo Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; no Poder Legislativo Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas; no Poder Legislativo do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; no Poder Legislativo Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver; no Poder Judiciário Federal, os tribunais referidos no artigo 92 da Constituição; no Poder Judiciário Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.

O parágrafo 3º do artigo 20 da LRF fixa que os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do artigo 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do parágrafo 1º.

O parágrafo seguinte (4º) expressa que, nos estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas “a” e “c” do inciso II do artigo serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4%.

De acordo com o inciso I do artigo 21 da LRF, é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às exigências dos artigos 16 e 17 da LRF; às disposições dos artigos 37, inciso XIII, e 169, parágrafo 1º, da CF/88; e ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

O inciso II do artigo 21 da LRF dispõe que é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de poder ou órgão referido no artigo 20.

O inciso seguinte (III) estabelece que é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de poder ou órgão referido no artigo 20.

O inciso IV do artigo 21 da LRF  expressa que é nula de pleno direito a a aprovação, a edição ou a sanção, por chefe do Poder Executivo, por presidente e demais membros da mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por presidente de tribunal do Poder Judiciário e pelo chefe do Ministério Público, da União e dos estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.       

O parágrafo 1º do artigo 21 da LRF fixa que as restrições de que tratam os incisos II, III e IV devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição para o cargo de titular do poder ou órgão autônomo; e aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos poderes referidos no artigo 20. A LRF estabelece que a verificação do cumprimento do limite será realizada ao final de cada quadrimestre (artigo 22).

Para o município que ultrapassa 95% do limite, é vedado (parágrafo único do artigo 22 da LRF): concessão de vantagens, aumentos, reajuste ou adequações de remuneração a qualquer título; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada reposição de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança; e contratação de hora extra, ressalvadas exceções constitucionais.

O artigo 37, inciso XIII, da CF/88 dispõe que é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.

O artigo 169, parágrafo 1º, da CF/88 fixa que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.   

O acórdão nº 1216/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR expressa que a implantação de gratificações para servidores públicos nos 180 dias que antecedem as eleições é vedada pela lei federal nº 9.504/97 (Lei das Eleições); mas a nomeação de comissionados e a concessão de funções de confiança são exceção à vedação.

Conforme disposto nesse acórdão, o aumento de salários acima do índice de inflação nos seis meses antes das eleições também é vedado pela lei federal nº 9.504/97, mesmo quando se tratar de recomposição da remuneração dos professores para adequação ao piso nacional. Já as progressões funcionais de professores, mediante a elevação de nível ou classe previamente prevista em lei, com a devida regulamentação, não são vedadas no período.

Esse acórdão dispõe, ainda, que o aumento de despesas com pessoal que não altera o percentual da RCL com essas despesas não está incluído na vedação do parágrafo único do LRF.

Em seu relatório legislativo relativos aos projetos de lei complementar nº 149/19 e nº 39/20, quando da apresentação do projeto substitutivo que se converteu na LC nº 173/20, o senador Davi Alcolumbre propôs, em relação ao artigo 21 da LRF, que passassem a ser considerados nulos de pleno direito atos que provoquem aumento de despesa com pessoal e que tenham sido publicados nos últimos 180 dias do mandato do chefe do Poder Executivo, mesmo que sejam referentes a carreiras de outros poderes ou de órgãos autônomos, ou que prevejam parcelas de reajuste a serem implementadas após o final do mandato do titular do poder.

O senador explicara que a motivação era impedir que os governantes e chefes de poder atuais criassem despesas novas para seus sucessores, inviabilizando, dessa forma, a futura administração. Ele lembrou das dificuldades de administrar um município ou um estado, especialmente quando são herdadas dívidas contraídas pelo antecessor, que, em busca de dividendos políticos, compromete a sanidade das contas públicas.

Decisão – Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Ivens Linhares, atual presidente do Tribunal de Contas, concordou com o posicionamento do MPC-PR. Ele lembrou que a previsão inicial do artigo 21 da LRF imputava a nulidade dos atos ali especificados no lapso temporal restrito ao fim do mandato do titular do respectivo órgão ou poder – precisamente, o Ministério Público, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas e o Tribunal de Justiça, segundo as disposições do artigo 20, parágrafo 2º. Mas ele afirmou que, com o advento da LC nº 173/20, o artigo 21 teve sua redação alterada; e que a alteração legislativa, como observou o MPC-PR, não deixou a regra clara, o que prejudica sua adequada interpretação.

Linhares ressaltou que há dois parâmetros a serem observados, mediante o exame conjunto das disposições dos incisos II a IV e do parágrafo 1º do artigo 21 da LRF. Ele destacou que a norma veiculada no artigo 21, inciso II, tem por destinatários os titulares de poderes e órgãos, no lapso temporal de 180 dias anteriores ao fim de seu mandato; e regra do inciso III, também direcionada a esses agentes, inovou ao vedar atos de que resulte aumento da despesa com pessoal que prevejam parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao fim do mandato do titular do poder ou órgão.

O conselheiro explicou que o preceito do artigo 21, IV, que também tem como destinatários os titulares dos poderes e órgãos já mencionados anteriormente, refere-se à restrição quanto à aprovação, à edição ou à sanção de norma legal que contenha plano de alteração, reajuste ou reestruturação de carreiras públicas, bem como quanto à edição de ato de nomeação de aprovados em concurso público.

No entanto, o relator indicou que o legislador inovou ao condicionar a incidência de tais restrições à constatação de aumento da despesa com pessoal ao fim – 180 dias anteriores – do mandato do chefe do Poder Executivo, ou ao aumento que preveja parcelas a serem implementadas posteriormente ao fim daquele mandato.

Linhares enfatizou que em ambos os casos, embora a vedação tenha por destinatários os titulares dos demais poderes e órgãos, o critério para sua incidência é justamente o fim do mandato do chefe do Poder Executivo, diversamente do que ocorre nos incisos II e III, em que o critério é o fim do mandato do titular de cada poder ou órgão afetado. Ele frisou que é por isso que a restrição do inciso IV se impõe quadrienalmente.

O conselheiro explicou que essa interpretação é resultado não apenas da literalidade da norma jurídica, como também da verificação de sua exposição de motivos, que pode ser extraída do relatório legislativo lavrado pelo senador Davi Alcolumbre, em relação aos projetos de lei complementar nº 149/19 e nº 39/20, quando da apresentação do projeto substitutivo que se converteu na lei complementar nº 173/20.

O relator lembrou que o parágrafo 1º do artigo 21 da LRF estabelece que as restrições previstas nos aludidos incisos II a IV aplicam-se também no período de recondução ou reeleição para o cargo de titular do poder ou órgão autônomo e para os ocupantes de cargo eletivo dos poderes. Assim, ele concluiu que caso no específico do TJ-PR, em se tratando de mandatos bianuais de sua cúpula diretiva, incidem as restrições dos incisos II e III ao fim da gestão do seu residente, ocupante de cargo eletivo, inclusive em caso de reeleição ou recondução.

Linhares ressaltou, ainda, que as vedações do inciso IV se impõem ao fim do mandato do governador do estado, para assegurar o equilíbrio intergeracional das contas públicas.

Finalmente, o conselheiro salientou a nomenclatura utilizada no artigo 21, parágrafo 1º, da LRF, ao se referir a “cargo eletivo”, utiliza o termo em sentido amplo, contemplando mesmo os pleitos internos do Poder Judiciário. Ele frisou que, nessas circunstâncias, a finalidade da norma é impor a restrição no período entre as gestões administrativas.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 8/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 8 de maio. O acórdão nº 102225, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 19 de maio, na edição nº 3.444 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 28 de maio.

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