Em consulta, TCE-PR esclarece que o pagamento cumulativo caracteriza duplicidade de benefício e desvio de finalidade quanto à parcela concomitante, relativa à alimentação
O pagamento cumulativo de auxílio-alimentação e diária por deslocamento caracteriza duplicidade de benefício e desvio de finalidade quanto à parcela concomitante, relativa à alimentação, em afronta aos princípios da legalidade, da moralidade e da economicidade.
Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, em resposta à consulta formulada pelo Município de Assis Chateubriand, por meio da qual questionou se seria juridicamente possível o pagamento cumulativo de auxílio-alimentação e diária para deslocamento de servidor para exercer suas funções fora da sede do município.
Instrução do processo – Em seu parecer, a assessoria jurídica do consulente afirmou que o pagamento cumulativo de auxílio-alimentação com diárias nos dias de deslocamento implica indenização em duplicidade pelo mesmo fato gerador – alimentação –, em violação aos princípios da moralidade, da razoabilidade e da economicidade.
Nesse parecer também está expresso que o auxílio-alimentação é um benefício relativo à presença do servidor em sua unidade habitual; e que as diárias substituem essa verba, pois englobam o custo com alimentação durante o deslocamento. Assim, concluiu-se que a cumulação configura duplicidade indenizatória.
A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar
do TCE-PR explicou que o auxílio-alimentação não pode ser acumulado com outros benefícios de espécie semelhante ou com vantagem pessoal originária de qualquer forma de auxílio ou benefício relativo à alimentação.
A unidade técnica entendeu que, nos períodos em que o servidor receber as diárias, ele não deve receber outra verba destinada a custear sua alimentação, no caso o auxílio-alimentação. Além disso, frisou que a diária e o auxílio-alimentação são verbas indenizatórias que têm o mesmo fim, que é subsidiar as despesas com a alimentação realizadas pelo servidor no decorrer de sua jornada de trabalho, como forma de assegurar condições mínimas para o desempenho de suas atribuições funcionais.
Assim, a CAIS entendeu que deve ser descontado das diárias o valor já concedido a título de auxílio-alimentação, de forma proporcional aos dias de deslocamento.
O Ministério Público de Contas concordou, em seu parecer, com a instrução da CAIS; e opinou pela resposta negativa ao questionamento formulado, nos termos da instrução técnica, ao reconhecer a impossibilidade jurídica de pagamento cumulativo de auxílio-alimentação e diárias ao servidor municipal em deslocamento fora da sede.
Legislação, jurisprudência e doutrina – O artigo 2º do decreto nº 3.887/01 estabelece que o auxílio-alimentação tem natureza indenizatória, não se incorporando ao vencimento, remuneração, provento ou pensão e não servindo de base de cálculo para qualquer vantagem.
Por meio do recurso extraordinário 563.271/SP – Súmula Vinculante 55 -, o Supremo Tribunal Federal fixou a orientação de que o direito ao vale-refeição e ao auxílio-alimentação não se estende aos inativos e pensionistas, por se tratar de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria.
A portaria nº 530/24, que trata da concessão de diárias aos servidores do TCE-PR, e a lei estadual nº 17.947/14, que instituiu o auxílio-alimentação no Paraná, fixam que, quando um servidor se afasta de sede a trabalho, ele deve receber diária com o desconto do valor pago a título de alimentação, proporcional aos dias afastados da sede.
O acórdão nº 39/25 – Tribunal Pleno do TCE-PR (consulta nº 538086/24) dispõe que a concessão de auxílio-alimentação e diárias, para além de estar expressamente prevista em legislação e regulamentação específica, deve ser integralmente contemplada no orçamento do ente público, para garantir o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, transparência e responsabilidade fiscal, conforme impõe a Constituição Federal a lei complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), para que não resulte em ilegalidade e ineficiência na gestão pública.
Nesse acórdão, o relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, afirmou que as diárias consistem em valores pagos aos servidores ou agentes políticos em razão do afastamento da sede do serviço, em caráter eventual e transitório, quando em exercício de atividades no interesse ou em virtude do desempenho de suas funções públicas. Ele frisou que esses valores têm a finalidade de indenizar o servidor pelas despesas extraordinárias com hospedagem, alimentação e locomoção urbana.
Além disso, o relator lembrou que as diárias destinadas ao ressarcimento de despesas com viagens e deslocamentos no exercício das funções da administração pública devem estar expressamente previstas em norma legal, de forma a estabelecer parâmetros, critérios e limites a serem rigorosamente observados no processamento dessa verba.
Camargo reforçou, ainda, que a concessão de auxílio-alimentação e de diárias no âmbito da administração pública requer, além de amparo normativo consistente, respaldado em previsão legal específica e regulamentação própria, a observância da existência de prévia autorização orçamentária devidamente aprovada, em conformidade com as disposições dos artigos 16 e 17 da LRF.
O acórdão nº 2761/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR (consulta nº 298886/22) fixa que não é obrigatório o fornecimento de refeição no local de trabalho a servidores municipais ou temporários. Como tem autonomia política e administrativa, o município pode estabelecer, por meio de lei, o pagamento de auxílio-alimentação ou o fornecimento direto de refeições aos servidores públicos efetivos e temporários. Para tanto, é imprescindível a existência de dotação orçamentária; e devem ser observadas as disposições da CF/88 e da LRF.
Mas esse acórdão expressa que é indevida a previsão de ambas as medidas concomitantemente, o que seria antieconômico e com desvio de finalidade. Em relação aos empregados terceirizados, cabe ao empregador contratado pelo município realizar o pagamento de auxílio-alimentação ou o fornecimento direto de refeição aos funcionários, na forma estabelecida pela legislação trabalhista, inclusive em convenção coletiva de trabalho, cujas normas são de observância obrigatória para a formulação de proposta em licitação.
Ainda conforme essa resposta a Consulta, o município pode optar por fornecer diretamente refeições aos terceirizados que não possuem direito ao benefício de auxílio-alimentação, desde que haja previsão na legislação. Mas não é possível substituir o benefício de auxílio-alimentação fixado em norma trabalhista pelo fornecimento direito, pois esse auxílio é um direito dos trabalhadores e o município não tem competência para legislar sobre Direito do Trabalho.
O acórdão nº 2797/19 expressa que o auxílio-alimentação tem natureza jurídica indenizatória, conforme decidido pelo TCE-PR em processos de consulta –acórdãos números 2247/17, 2415/17 e 2046/19, todos do Tribunal Pleno –; e sua instituição deve ser realizada por meio de lei.
Esse acórdão também dispõe que a norma que instituir esse benefício deve disciplinar se o seu pagamento será efetuado diretamente pela administração, por meio do crédito na folha salarial, ou indiretamente, por meio da contratação de empresa especializada na gestão de cartões, tíquetes e outros meios. Caso a legislação indique a terceirização do serviço, a contratação deverá ser objeto de licitação, em observância às disposições do artigo 37, inciso XXI, da CF/88 e da lei n° 8.666/93 (antiga Lei de Licitações e Contratos).
Ainda conforme essa resposta a Consulta, a concessão do auxílio-alimentação depende de autorização orçamentária – parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 –, com dotação específica na LOA e previsão na LDO. Além disso, devem ser observadas as disposições dos artigos 16 e 17 da LRF, sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.
Decisão – O relator do processo de Consulta atual, conselheiro Durval Amaral, afirmou que, ainda, que na composição da diária sejam normalmente previstos outros custos, como estadia e locomoção, há também a parcela comum ao benefício de auxílio-alimentação, cuja finalidade é indenizar as despesas com a alimentação do servidor.
Amaral ressaltou que as normas do próprio TCE-PR e do Estado do Paraná estabelecem que o auxílio-alimentação seja pago mensalmente em sua totalidade; e que a alimentação seja descontada do pagamento do valor das diárias.
O conselheiro lembrou que o TCE-PR já expressara entendimento semelhante em precedente em que se discutiu a possibilidade de pagamento de auxílio-alimentação concomitante ao fornecimento de refeição.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 23/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 11 de dezembro passado. O Acórdão nº 3450/25 – Tribunal Pleno foi disponibilizado no último dia 23 de janeiro, na edição nº 3.601 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 3 de fevereiro.
Foto: Divulgação/TCE-PR