Em consulta, TCE-PR esclarece que, para tanto, é preciso formalizar instrumento com cláusulas que assegurem a destinação exclusiva à atividade educacional e a fiscalização

A administração pública pode fazer investimentos em imóvel – edificação ou terreno – não regularizado, desde que a ação esteja fundamentada na obrigação constitucional de garantir o direito à educação, com respaldo em programa de governo e previsão orçamentária.

Para segurança jurídica e proteção ao patrimônio público, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná recomenda a formalização, por meio de instrumento com cláusulas que assegurem a destinação exclusiva à finalidade educacional, prerrogativa de fiscalização e previsão de reversão ou indenização ao Estado em caso de descumprimento.

Esta é a orientação do TCE-PR em resposta à Consulta formulada pela Secretaria Estadual da Educação do Paraná, por meio da qual questionou se seria possível, considerando limitações que são insuperáveis em curto e médio prazos e a necessidade de garantir o atendimento aos estudantes, a realização de investimentos em imóvel não regularizado com destinação à finalidade educacional.

Instrução do processo – Em seu parecer, a assessoria jurídica da Seed-PR entendeu pela possibilidade da aplicação de recursos públicos para viabilizar a educação nas escolas em terrenos não regularizados, com fundamento no direito constitucional à educação – artigo 6º da Constituição Federal e na resolução Seed nº 614/04.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar do TCE-PR conclui que, em tese, o Estado pode realizar investimentos ou despesas de capital em imóveis municipais destinados a estabelecimentos educacionais por meio de instrumentos formais de cooperação, como convênios.

Para tanto, a unidade técnica advertiu que o ajuste deve conter cláusulas específicas que vinculem, de forma obrigatória e exclusiva, os recursos à finalidade educacional; prevejam a reversão ou indenização ao Estado caso haja descumprimento contratual; e garantam a prerrogativa de fiscalização do uso dos recursos.

O Ministério Público de Contas do Paraná concordou com a CAIS afirmando que, embora o investimento direto em imóveis sob litígio deve ser evitado, há formas jurídicas seguras e válidas para a execução de políticas públicas educacionais em áreas sem domínio estatal. Assim, também propôs o uso de instrumentos de cooperação formal, como convênios entre entes federados e termos de fomento com entidades privadas sem fins lucrativos, desde que observadas cláusulas de segurança jurídica.

Legislação e jurisprudência – O artigo 1º da CF/88 dispõe que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito. O inciso III desse artigo estabelece como fundamento da República a dignidade da pessoa humana.

O artigo 6º do texto constitucional fixa que são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência aos desamparados.

O inciso III do artigo 35 da CF/88 expressa que o Estado não intervirá em seus municípios, nem a União nos municípios localizados em território federal, exceto quando não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. 

O artigo 205 da Constituição Federal prevê que a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

O artigo 208 do texto constitucional dispõe que o dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de educação básica obrigatória e gratuita dos quatro aos 17 anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; progressiva universalização do ensino médio gratuito; atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando; e atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.    

O parágrafo 1º desse artigo estabelece que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo; e o parágrafo seguinte, que o não-oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.

O artigo 212 da Constituição Federal dispõe que a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os estados, o Distrito Federal e os municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

O artigo 212-A da CF/88 estabelece que os estados, o Distrito Federal e os municípios destinarão parte dos recursos da educação à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais. 

O artigo 213 do texto constitucional fixa que os recursos públicos serão destinados às escolas públicas.

O artigo 227 do texto constitucional expressa que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.    

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (lei nº 9.394/1996) reforça que os sistemas de ensino devem assegurar condições mínimas de qualidade e permanência na escola.

O artigo 70 da Lei nº 9.394/96 expressa que serão considerados como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam à remuneração e ao aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; e à realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino. À aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; ao uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; aos levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; à realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; à concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; à amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; à aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar; e à realização de atividades curriculares complementares voltadas ao aprendizado dos alunos ou à formação continuada dos profissionais da educação, tais como exposições, feiras ou mostras de ciências da natureza ou humanas, matemática, língua portuguesa ou língua estrangeira, literatura e cultura.

O artigo 25 da lei n° 14.113/20, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), estabelece que os recursos dos fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios no exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no artigo 70 da lei nº 9.394/96.

A lei nº 13.019/14 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC) prevê expressamente a possibilidade de custeio de despesas de capital por meio de Termos de Fomento.

O acórdão nº 1165/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR dispõe que é inviável a aplicação de verbas públicas para construção ou reforma de escolas em terrenos particulares em litígio judicial, mesmo quando localizados em acampamentos de trabalhadores rurais sem-terra. Trata-se de uma decisão em sede de Consulta, com força vinculante, que fundamenta o atual impedimento de investimentos diretos do Estado nas escolas itinerantes.

Por meio do acórdão nº 756/06 – Tribunal Pleno, o TCE-PR havia autorizado a utilização de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) para construção de quadras esportivas em escolas municipais.

No julgamento da apelação cível nº 0000533-10.2023.8.16.0170, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná determinara a continuidade do fornecimento de energia elétrica em assentamento irregular, com base nos princípios constitucionais da dignidade humana e do serviço essencial, ainda que sem força vinculante.

O parecer nº 14/11 do Conselho Nacional da Educação, homologado pelo MEC, trata da interpretação e aplicação das normas educacionais relativas ao direito de matrícula e permanência de estudantes em situação de itinerância, especialmente crianças, adolescentes e jovens pertencentes a grupos sociais como trabalhadores circenses, ciganos, indígenas e nômades, entre outros.

Esse parecer reconhece o direito à educação de estudantes em situação de itinerância; e sustenta que a ausência de documentação escolar ou de residência fixa não pode ser utilizada como impedimento ao acesso à escola.

Decisão – O relator do processo de Consulta da Seed-PR, conselheiro Maurício Requião, lembrou que o texto constitucional assegura às crianças e aos adolescentes tratamento jurídico especial, reconhecendo-os como sujeitos de direitos em condição peculiar de desenvolvimento; e impõe à família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar com absoluta prioridade os direitos à vida, à saúde, à alimentação, à educação, entre outros, garantindo-lhes o pleno desenvolvimento, a dignidade e a proteção contra toda forma de negligência, discriminação ou violência.

Requião afirmou que a CF/88 estabelece a educação como um direito de todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade. Ele destacou que a finalidade é o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

O conselheiro também frisou que a Constituição especifica os deveres do Estado na garantia do ensino, com destaque para a educação básica obrigatória e gratuita dos quatro aos 17 anos; o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência; o atendimento em creche e pré-escola às crianças até cinco anos; e acesso aos níveis mais elevados de ensino segundo a capacidade de cada um. Ele citou que a CF/88, inclusive, prevê a responsabilização da autoridade competente pelo não oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público, ou por sua oferta irregular.

O relator ressaltou que essas disposições reforçam que a efetivação do direito à educação de crianças e adolescentes não é faculdade da administração, mas imposição constitucional concreta, dotada de prioridade absoluta, que não pode ser afastada por entraves formais, como litígios possessórios ou insegurança fundiária. Ele frisou que o dever estatal é o de garantir a oferta imediata, contínua e adequada da educação, com os meios estruturais necessários, inclusive investimentos em infraestrutura física onde houver necessidade comprovada.

Requião relatou que, do ponto de vista normativo e educacional, a análise da possibilidade de investimento público em escolas situadas em terrenos não regularizados deve necessariamente partir da normatização específica do CNE, por meio do seu parecer nº 14/11. Ele advertiu que isso transforma a obrigação do Estado em prover infraestrutura adequada às escolas em áreas de litígio de uma decisão discricionária em um dever constitucional objetivo e fundamento normativo.

O conselheiro lembrou que esse parecer reconhece expressamente a existência de uma população específica – crianças e adolescentes em áreas de litígio –, que exige do poder público políticas educacionais adaptadas à sua realidade. Ele entendeu que esse reconhecimento impõe um dever jurídico de concretização, e não mera opção administrativa.

O relator também reforçou que o parecer determina que o atendimento educacional a essa população demanda a construção de estruturas específicas, como as escolas de acampamento, rompendo com a tese de que a precariedade atual possa ser tratada como permanente ou suficiente. Portanto, ele afirmou que a omissão em promover obras em imóvel não regularizado, diante da existência de estudantes em locais com estrutura insuficiente, representa violação direta ao direito fundamental à educação.

Requião enfatizou que, ao vincular o direito à educação à dignidade da pessoa humana e ao princípio da não discriminação, o parecer do CNE apontou que a falta de investimento em estruturas adequadas em razão da condição de itinerância ou irregularidade fundiária configura violação de direitos fundamentais.

Assim, o conselheiro concluiu que há um entendimento protetivo e inclusivo, sedimentando que nenhuma condição de área de litígio pode justificar a negação do direito à educação.

O conselheiro acrescentou que, diante do dever do poder público de agir com absoluta prioridade para proteger crianças e adolescentes, o atendimento educacional digno não pode ser refém de questões patrimoniais que se arrastam por anos.

O relator lembrou que a Cais do TCE-PR e o MPC-PR, na instrução do processo, afirmaram que há formas jurídicas seguras e válidas para a execução de políticas públicas educacionais em áreas sem domínio estatal, tal qual o uso de instrumentos de cooperação formal, como convênios entre entes federados e termos de fomento com entidades privadas sem fins lucrativos, desde que observadas cláusulas de segurança jurídica, como:

Requião recordou que a jurisprudência do TJ-PR, ao julgar o caso do Assentamento Recanto Feliz, fornece importante precedente à luz da prevalência dos direitos fundamentais em contextos de irregularidade fundiária.

O conselheiro destacou que, naquele caso, a concessionária de energia elétrica alegara que, por se tratar de área ocupada irregularmente, não poderia realizar ou manter a ligação do serviço público essencial; mas o TJ-PR afastou essa alegação, decidindo pela continuidade do fornecimento de energia elétrica com fundamento direto no princípio da dignidade da pessoa humana. Ele frisou que o TJ-PR reafirmou que a ausência de regularização fundiária não poderia servir como justificativa para suprimir direitos essenciais à vida e ao mínimo existencial da população residente.

O relator afirmou que a precariedade fundiária não pode ser invocada como escudo para justificar a omissão do Estado, pois a mera existência de litígio sobre o domínio ou posse da terra não anula o fato de que há, sobre ela, comunidades vivas, com crianças e adolescentes que dependem da ação estatal para ter acesso ao seu direito à educação.

Assim, Requião concluiu que impor a essas populações o ônus da regularização como pré-condição para acessar serviços públicos essenciais equivale a um retrocesso social e à violação do princípio da vedação ao não retrocesso em matéria de direitos fundamentais.

O conselheiro lembrou que o Conselho Estadual de Educação, por meio do parecer CEE/PR nº 1.012/2003, aprovado pela resolução CEE/PR nº 614/2004, autorizou a implantação de escolas itinerantes nos acampamentos do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra no Estado do Paraná, estabelecendo diretrizes específicas quanto ao funcionamento, supervisão e manutenção dessas unidades escolares, como experimento pedagógico no sistema de ensino paranaense.

Requião ressaltou que, posteriormente, o parecer CEE/Bicameral nº 185/24 apreciou o Relatório de Avaliação das ações da Seed-PR voltadas à implementação da Proposta do Ciclo de Formação Humana nas Escolas Itinerantes, relativo aos anos de 2021 e 2022, e determinou, entre outras providências, que a pasta garanta suporte à continuidade da proposta pedagógica no ensino fundamental e médio, com acompanhamento das classes intermediárias; promova melhorias na estrutura física e pedagógica, a fim de qualificar o trabalho de professores e alunos; assegure o acompanhamento permanente das atividades pelos Núcleos Regionais de Educação, com emissão de relatórios anuais; busque a formalização de termos de colaboração entre os entes federados para assegurar condições adequadas de funcionamento das escolas; e encaminhe, bienalmente, avaliação das atividades das escolas-base e itinerantes que desenvolvem a proposta.

Assim, o conselheiro salientou que esse conjunto de atos normativos constitui marco relevante no reconhecimento do direito à educação das populações residentes em acampamentos, assegurando a continuidade dos estudos de crianças e jovens em situação de itinerância.

O relator recordou, ainda, que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional reforça que os sistemas de ensino devem assegurar condições mínimas de qualidade e permanência na escola, o que inclui a existência de infraestrutura física.

Requião frisou que a atuação do Estado deve ser orientada pelo princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais. Assim, ele reforçou que e possível, e constitucionalmente exigível, que o Estado promova investimentos em infraestrutura escolar, mesmo em terrenos não regularizados, em imóveis públicos ou particulares, desde que haja interesse público comprovado; sejam adotadas cláusulas contratuais de proteção ao erário; o investimento esteja inserido em programa de governo com previsão orçamentária; e o repasse seja realizado por meio de instrumento formal, assim entendido como o meio jurídico que regula a transferência de recursos públicos e define obrigações entre os partícipes.

O conselheiro destacou que esses instrumentos garantem a formalidade, a transparência, a fiscalização e o controle da destinação e aplicação dos recursos, conforme exigido pela legislação. Ele explicou que, no caso de repasses a entidades do terceiro setor ou a entes públicos, esses instrumentos incluem o termo de fomento, utilizado para parcerias com organizações da sociedade civil voltadas à consecução de finalidades de interesse público, com atuação propositiva da entidade privada; o convênio, firmado entre entes públicos ou entre ente público e organização da sociedade civil, quando há mútua colaboração e interesse recíproco; e o termo de cooperação, empregado quando não há repasse financeiro, mas existe compartilhamento de responsabilidades, estrutura ou atuação coordenada para alcançar objetivos comuns.

Finalmente, o relator advertiu que, quando se tratar de entidade com fins lucrativos, o repasse de recursos públicos somente pode ocorrer por meio de contrato administrativo, normalmente precedido de licitação, garantindo observância dos princípios da legalidade, da isonomia e da eficiência; admitida a dispensa ou inexigibilidade apenas em hipóteses legais específicas

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão Ordinária nº 3/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, realizada presencialmente em 11 de fevereiro. O Acórdão nº 263/26 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 20 de fevereiro, na edição nº 3.618 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 3 de março.