Em consulta feita pela Prefeitura de Maringá, TCE-PR esclarece que, mesmo que a ata tenha sido prorrogada na vigência da antiga Lei de Licitações, é vedada a adesão após a lei 14.133/21, pois é vedada a conjugação das normas

Não é juridicamente possível a adesão a atas de registro de preços originariamente constituídas na vigência da lei nº 8.666/93 (a antiga Lei de Licitações e Contratos), mesmo que tenham sido prorrogadas durante a vigência da lei nº 14.133/21 (a atual lei de Licitações e Contratos), em razão da necessária observância do princípio da legalidade e da vedação expressa à indevida combinação ou conjugação de normas.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, em resposta à Consulta formulada pelo Município de Maringá. A administração municipal questionou quanto à possibilidade de adesão a atas de registro de preços originariamente constituídas sob a égide da lei 8.666/93, mas prorrogadas durante a vigência da lei 14.133/21, considerando que a legislação revogada não previa a possibilidade de prorrogação de atas, tampouco a sistemática de adesão a essas atas.

Instrução do processo – Em seu parecer, a Procuradoria do Município de Maringá concluiu que não é juridicamente possível a adesão a atas de registro de preços originariamente constituídas sob a lei 8.666/93 e prorrogadas durante a vigência da lei 14.133/21.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar do TCE-PR ressaltou que não é juridicamente possível a adesão a atas de registro de preços constituídas na vigência da lei 8.666/93, diante da ausência de autorização legal para prorrogação da ata no regime jurídico de origem.

A CAIS afirmou que, ainda que se reconheça a ultratividade normativa da lei 8.666/93 para os atos validamente formados sob sua vigência, isso não convalida prorrogações não previstas em lei; e tampouco autoriza a projeção dos efeitos da ata para período em que já não subsiste base legal para sua validade.

Além disso, a unidade técnica ressaltou que admitir a adesão em ata prorrogada com fundamento na lei 14.133/21 representaria o uso indevido e conjugado de regimes jurídicos distintos, com aplicação seletiva de institutos de ambos os diplomas, prática vedada pelo ordenamento jurídico, por afrontar os princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum – um ato ou fato deve ser julgado pela lei que estava em vigor no exato momento em que foi praticado.

O Ministério Público de Contas concordou com a resposta sugerida pela Cais e reforçou que as atas de registro de preços constituídas sob a égide da lei 8.666/93 devem observar as regras previstas naquela legislação durante todo o seu período de vigência, limitado a 12 meses.

Além disso, o órgão ministerial sustentou ser ilegal eventual prorrogação do procedimento com fundamento na lei 14.133/21, em razão da expressa proibição de aplicação combinada de leis fixada no artigo 191 da Lei de Licitações.

Legislação, jurisprudência e doutrina -O artigo 37 da Constituição Federal dispõe que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso XXI desse artigo constitucional estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.  

O inciso III do parágrafo 3º do artigo 15 da Llei 8.666/93 expressa que o Sistema de Registro de Preços (SRP) será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observada a condição de que a validade do registro não pode ser superior a um ano.

O inciso XLV do artigo 6º da lei 14.133/21 define Sistema de Registro de Preços como o conjunto de procedimentos para a realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, obras e aquisição e locação de bens para contratações futuras.

O inciso XLVI desse mesmo artigo considera como ata de registro de preços o documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.

O inciso seguinte (XLVII) classifica como órgão ou entidade gerenciadora o órgão ou entidade da administração pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e pelo gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente.

O inciso XLVIII do artigo 6º da atual Lei de Licitações e Contratos conceitua como órgão ou entidade participante o órgão ou entidade da administração pública que participa dos procedimentos iniciais da contratação para registro de preços e integra a ata de registro de preços.

O inciso seguinte (XLIX) define órgão ou entidade não participante como o órgão ou entidade da administração pública que não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de registro de preços.

O inciso L da lei nº 14.133/21 considera como comissão de contratação o conjunto de agentes públicos indicados pela administração, em caráter permanente ou especial, com a função de receber, examinar e julgar documentos relativos às licitações e aos procedimentos auxiliares.

O artigo 28 da Lei de Licitações dispõe que são modalidades de licitação o Pregão, a Concorrência, o Concurso, o Leilão e o Diálogo Competitivo. O parágrafo 1º desse artigo fixa que, além dessas modalidades, a administração pode servir-se dos procedimentos auxiliares previstos no artigo 78 dessa lei; e o parágrafo seguinte (2º), que é vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação das modalidades previstas em lei.

O artigo 78 da lei 14.133/21 estabelece que são procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por essa lei o Credenciamento, a Pré-Qualificação, o Procedimento de Manifestação de Interesse, o Sistema de Registro de Preços e o Registro Cadastral. O parágrafo 1º desse artigo fixa que os procedimentos auxiliares obedecerão critérios claros e objetivos definidos em regulamento; e o parágrafo seguinte (2º), que o julgamento que decorrer dos dois primeiros procedimentos auxiliares elencados seguirá o mesmo procedimento das licitações.

O inciso III do artigo 82 da lei 14.133/21 expressa que o edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais dessa lei e deverá dispor sobre a possibilidade de prever preços diferentes quando o objeto for realizado ou entregue em locais diferentes, em razão da forma e do local de acondicionamento, quando admitida cotação variável em razão do tamanho do lote, ou por outros motivos justificados no processo.

O parágrafo 6º desse artigo dispõe que o sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.

O artigo 83 da Lei de Licitações dispõe que a existência de preços registrados implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a administração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada.

O artigo seguinte (84) fixa que o prazo de vigência da ata de registro de preços será de um ano e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso. O parágrafo único desse artigo prevê que o contrato decorrente da ata de registro de preços terá sua vigência estabelecida em conformidade com as disposições nela contidas.

O artigo 85 da lei 14.133/21 estabelece que a administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os requisitos de existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; e de necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

O artigo 86 da Lei de Licitações e Contratos estabelece que o órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de oito dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação.

O parágrafo 2º desse artigo fixa que, se não participarem do procedimento previsto no  artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os requisitos de apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público; de demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado; e de prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor.

O parágrafo seguinte (3º) expressa que a faculdade conferida pelo parágrafo 2º estará limitada a órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que, na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.

O inciso II do parágrafo 3° do artigo 86 da Lei de Licitações fixa que a faculdade de aderir à ata de registro de preços na condição de não participante poderá ser exercida por órgãos e entidades da administração pública municipal, relativamente à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.

O parágrafo 4º do artigo 86 da lei 14.133/21 dispõe que as aquisições ou as contratações adicionais não poderão exceder, por órgão ou entidade, a 50% dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes.

O parágrafo 5º estabelece que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.

O artigo 190 da Lei 14.133/21 expressa que o contrato cujo instrumento tenha sido assinado antes da entrada em vigor dessa lei continuará a ser regido de acordo com as regras previstas na legislação revogada.

O artigo seguinte (191) fixa que, até o decurso do prazo de que trata o inciso II do artigo 193, a administração pública poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com essa lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação direta, vedada a aplicação combinada dessa lei com as citadas no referido inciso.

O parágrafo único dispõe que, na hipótese desse artigo, se a administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do artigo 193 dessa lei, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência.

O inciso II do artigo 193 da Lei de Licitações estabelece que se revogam, em 30 de dezembro de 2023, a lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993; a lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002; e os artigos 1º a 47-A da lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.  

O Decreto nº 11.462/23 regulamenta os artigos 82 a 86 da lei 14.133/21, para dispor sobre o SRP para a contratação de bens e serviços, inclusive obras e serviços de engenharia, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

O artigo 31 desse decreto dispõe que, durante a vigência da ata, os órgãos e as entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que não participaram do Procedimento de Intenção de Registro de Preços poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos: apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou de descontinuidade de serviço público; demonstração da compatibilidade dos valores registrados com os valores praticados pelo mercado, na forma prevista no artigo 23 da lei 14.133/21; e consulta e aceitação prévias do órgão ou da entidade gerenciadora e do fornecedor.

O decreto estadual nº 7.303/21 regulamenta o SRP no âmbito do Estado do Paraná. O artigo 1º desse decreto fixa que o SRP para aquisição de bens ou contratação de obras ou serviços pelos órgãos da administração estadual direta, fundos especiais, autarquias e fundações públicas instituídas pelo Estado do Paraná obedecerá ao disposto no decreto.

O parágrafo único do artigo 1º do Decreto Estadual 7.303/21 expressa que os poderes Legislativo e Judiciário, o Tribunal de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Estado do Paraná poderão ser órgãos participantes ou aderentes ao SRP promovido pelo Poder Executivo.

O acórdão nº 1105/14 – Tribunal Pleno do TCE-PR (consulta nº 211458/12) dispõe que órgãos e entidades da administração pública estadual podem aderir a atas de registro de preços, desde que tal possibilidade conste do respectivo edital de licitação. 

O acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR (consulta nº 821513/16) expressa que consórcios públicos podem realizar licitação compartilhada ou efetuar “carona” em certame, com a utilização das modalidades Concorrência, Tomada de Preços e Convite; e seus tipos previstos em lei. O procedimento licitatório pode ser executado na forma presencial ou na eletrônica, exclusivamente para o Pregão e o Regime Diferenciado de Contratação.

A decisão expressa que, em relação ao SRP, a participação de entes consorciados pode ocorrer antes da realização da licitação – licitação compartilhada –, com o encaminhamento ao consórcio, ainda na fase de planejamento do certame, das especificações do objeto e da futura ata de registro de preços. No SRP, o consórcio também pode participar depois da realização da licitação – “carona” –, caso o registro tenha sido realizado sob o RDC, já que é admitida pela legislação a adesão posterior à efetuação da ata.

Outro acórdão do TCE-PR em relação ao tema em questão – o acórdão nº 3888/24 – Tribunal Pleno (Consulta nº 145072/23) – expressa que é possível que consórcios não participantes da licitação façam posterior adesão a ata de registro de preços, com fundamento nas disposições do artigo 86, parágrafo 3°, inciso II, da lei 14.133/21 e da lei 11.107/05. Nesse caso, adesão e “carona” podem ser lidos como sinônimos.

O acórdão nº 1572/22 – Tribunal Pleno do TCE-PR (consulta nº 572577/21) dispõe que é possível a adesão, por parte dos órgãos e entidades municipais do Estado do Paraná, a atas de registro de preços da administração pública estadual, desde que ela seja autorizada por ato normativo regulamentar estadual e sejam observadas as disposições do artigo 86 da lei 14.133/21.

A possibilidade decorre das novas disposições da lei 14.133/21 em relação à sistemática do registro de preços e à possibilidade de sua formatação pelos entes federativos; além da faculdade que o governador tem de pormenorizar, via poder regulamentar, nova modelagem do SRP.

Mais uma decisão com força normativa do TCE-PR sobre o tema – o Acórdão nº 392/26 – Tribunal Pleno (Consultas nº 329553/25, 636432/23 e 817488/23) – fixa que a vigência da ata de registro de preços pode ser prorrogada, conforme disposição do artigo 84 da lei 14.133/21, em relação ao quantitativo eventualmente remanescente ou à totalidade do objeto inicialmente previsto na ata, desde que essa possibilidade conste expressamente no edital de licitação e na própria ata.

De acordo com esse acórdão, a prorrogação deve ser exercida dentro do prazo de vigência original da ata. Ou seja: antes de expirado seu prazo ou esgotado seu objeto, o que ocorrer antes; vir acompanhada da demonstração da manutenção do preço vantajoso; e ser previamente abordada pelo gestor responsável no Plano de Contratações Anual da entidade.

Os entes públicos podem realizar a regulamentação da lei 14.133/21 por meio de decreto do Poder Executivo, com a finalidade de traçar critérios e exigências específicas de forma complementar.

Ainda conforme esse acórdão, aos contratos decorrentes da ata de registo de preços são plenamente aplicáveis as disposições do “Capítulo VII – Da alteração dos contratos e dos preços” da lei 14.133/21, inclusive as do artigo 125, sejam eles oriundos de modalidade licitatória ou de procedimentos auxiliares.

No processo de Consulta mais recente sobre o tema – acórdão nº 1586/26 – Tribunal Pleno (Consulta nº 500643/25) –, o TCE-PR decidiu que consórcio público não pode instaurar a cobrança de tarifa pública aos entes não consorciados para adesão às suas atas de registro de preços, pois a lei 14.133/21 e o decreto 11.462/23 não preveem essa exigência.

No julgamento desse processo, o relator, conselheiro Ivan Bonilha, explicou que o SRP é um procedimento auxiliar das licitações, voltado à formação de registro formal de fornecedores e preços para futuras contratações, de acordo com a necessidade da administração pública.

Na ocasião, o conselheiro esclareceu que, mediante procedimento licitatório nas modalidades Concorrência ou Pregão, formaliza-se a ata de registro de preços, documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, permitindo, durante sua vigência, a contratação posterior sem a necessidade de novos certames para o mesmo objeto.

O relator também lembrou que a lei 14.133/21 admite a possibilidade de adesão à ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes em seu artigo 86, observando-se requisitos específicos regulamentados pelo Decreto 11.462/23.

Em seu voto, Bonilha enfatizou que o Decreto nº 11.462/23, ao regulamentar os dispositivos legais referentes ao SRP, detalha essas exigências e as restringe à justificativa da vantagem da adesão, à demonstração da compatibilidade dos preços registrados com os praticados no mercado e à anuência prévia do órgão gerenciador e do fornecedor registrado.

Segundo o entendimento do jurista Marçal Justen Filho, não é admitido conjugar os regimes das leis anteriores e da lei 14.133/21. Isso significa inclusive a vedação a que haja licitação com base na legislação anterior e contratação baseada na 14.133/21.

Decisão – O relator do atual processo de Consulta, conselheiro Ivan Bonilha, acompanhou as manifestações uniformes da unidade técnica e do órgão ministerial. Ele afirmou que, em observância ao princípio da legalidade e privilegiando a segurança jurídica e a estabilidade das relações, não se deve aplicar de forma retroativa dispositivos da lei 14.133/21, de maneira a conjugá-los aos instrumentos firmados na vigência da lei 8.666/93.

Bonilha destacou que a proibição de conjugação de regimes aplica-se ao instrumento das atas de registro de preços; e esclareceu que as relações jurídicas devem ser regidas pela legislação vigente quando foram celebradas, em atendimento ao princípio do tempus regit actum.

O conselheiro ressaltou que, nos termos do artigo 6º do decreto-lei nº 4.657/42 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), a lei em vigor tem efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Logo, o relator concluiu que as regras das atas de registro de preços estabelecidas inicialmente pelo regime jurídico originário, da lei 8.666/93, devem ser mantidas, mas não podem ser aplicadas de forma combinada com as disposições da lei 14.133/21.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, Na Sessão Ordinária nº 21/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, realizada presencialmente em 1º de julho. O acórdão nº 1587/26 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 9 de julho, na edição nº 3.710 do Diário Eletrônico do TCE-PR. A decisão transitou em julgado no dia 20 de julho. (C/ Assessoria)

Foto: Divulgação/TCE-PR